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《民政志》概述
作者:佚名    方志园地来源:《内蒙古自治区志·民政志》    点击数:1483    更新时间:2017-3-24    

 

概述

 

民政工作,历史悠久,在漫长的阶级社会中,历代王朝都有一个或几个部门分管或兼管民政事务。据史书记载,西周时就有诸如领土疆域、行政区划、救灾救济等社会行政管理事务,古称:“民事”。民事的具体内容,在社会发展的不同阶段有不同性质的内容和重点,但其主要内容大都延续了下来。

主管民政事务的机构,在历史上出现较晚,至清朝光绪三十二年(公元1906年),清政府内设有民政部,地方各级的民政机构也开始建立。在内蒙古地区的旗公署或札萨克府开始设有办理“民事”的“管旗章京”。在归绥道有兼管民政事务的道尹。清末时的民政事务主要是管理行政区划、户籍、基层政权、救济等。

民国16年(1927年),南京国民政府设有内政部,部内设有民政、统计、土地、警政、礼俗6个司。各级地方政府设有民政厅、处、科,民国2年(1913年),归绥将军改行政长官,设有“军政、民政”2厅,其中民政厅管理军政厅以外的政务(含民政事务)。民国18年(1929年),绥远省政府成立,政府中设有主管民政工作的民政厅,县设有民政科,区设有民政助理,乡、镇公所设有民政干事。

在东部沦陷区,民国21年(1932年)8月,伪满洲国设兴安总署,所辖内蒙古地区的4个省公署内设有民政厅,旗公署设有内务科主管民政事务。民国28年(1939年),在内蒙古西部沦陷区,由日本侵略军操纵成立的伪蒙古联合自治政府,在其政务院中设有民政部。

在大青山抗日游击根据地中的绥察行政公署内设有民政处,所辖4个专员公署中都设有民政科。这时的民政工作,重点是发动和组织各族人民群众建立民主政权、支援抗日战争、优待抗日军人家属和赈灾救济工作。

1946,在东部地区成立的内蒙古自治政府中,设有民政部,部内设民政、教育、保健3个司。

194751日内蒙古自治政府成立,政府中设有民政部,部内设置民政厅、交通厅、邮电局、卫生局和秘书室。194811月,民政部内调整后设有秘书室、民政处、战勤处、荣誉军人管理处。各盟、旗、县设有民政处或民教处;民政科或民教科。民政工作的重点主要是发动组织各族群众进行土地改革(农区),民主改革(牧区)和全力以赴地支援解放战争。

1949919日,绥远和平起义,起义的省民政厅并入绥远省人民政府民政厅。厅内设民政、社会、优抚、干部4科和荣誉军人管理局、秘书室。归绥、包头市设民政局,各专员公署和乌兰察布盟、伊克昭盟自治政府设民政处,各旗县设民政科,区、乡、镇设民政助理。

195436日,内蒙古自治区人民政府与绥远省人民政府合并,撤销绥远省建制和绥远省人民政府。同时,省的民政厅也与自治区的民政部合并。19554月,内蒙古自治区民政部改称内蒙古自治区人民委员会民政厅。

文化大革命期间,1968年内蒙古自治区民政厅被撤销。197110月,内蒙古革命委员会成立民政局,局内设政办、业务两个组。

19808月,正式恢复了内蒙古自治区民政厅(简称“自治区民政厅”)。厅内的设置与业务范围,随着民政工作的改革与发展曾多次进行过调整。至1995年,民政厅内的设置已增至15个处(室、局)。还代管自治区侨务办公室、归国华侨联合会和5个军供站。

内蒙古地区的行政区域建制,在清朝推行拆部编旗,设佐领户驻牧,后又数旗结为一盟,建立起军政合一、兵民合一的盟旗制。至乾隆年间,在农牧并营、汉族人较集中的蒙旗内,陆续设置与内地相同的道、府、厅、县等行政区域建制。

内蒙古地区属特别行政区,下辖哲里木盟、卓索图盟、昭乌达盟、锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟和所属24部、49旗。

民国政府对内蒙古实行分省管理制度,民国17年(1928年)将绥远、察哈尔、热河3个特别行政区改建为省后,分别管辖内蒙古中、西部地区和东部一部分地区,其余几个盟和旗分别由黑龙江、吉林、辽宁和甘肃省统辖。

日本侵略军占领内蒙古东部地区和中、西部部分地区后,在东北沦陷区成立伪满洲国,将内蒙古东部几个盟改建成4个省,对所辖旗县的行政区域也作了一些变更。民国26年(1937年),日本侵略军占领归绥后,又建立伪蒙疆联合自治政府,对所辖盟、旗、县的行政区域也作过一些变更。

在大青山抗日游击区内,为适应抗日战争的需要,于民国27年(1938年)10月,建立绥西民族革命战争战地动员委员会(简称“动委会”),动委会既是抗日民族统一战线组织,又代行政权职能。民国30年(1941年)4月,晋绥游击区行署改为绥察行政公署,辖绥西、绥中、绥南和绥东游击区4个专署。所辖萨拉齐、萨固、武归、陶林等十几个抗日民主政府,打破了原来县的行政区划和建制。

民国26年(194751日,内蒙古自治区政府成立后,东部地区几个盟和旗、县的行政区域建制都得到恢复。

中华人民共和国成立后,中央人民政府先后批准撤销绥远省、察哈尔省、热河省建制,将3个省的行政区域全部或大部分划归内蒙古自治区;甘肃省的巴音浩特自治区州、额济纳旗以及河北省的商都县亦陆续划归内蒙古自治区,从而实现了统一的内蒙古自治区的行政区域建制。

19595月,内蒙古自治区和宁夏回族自治区,经双方党政领导协商,达成了划界协议,并经中共中央批转了《关于处理内蒙古、宁夏两自治区划界问题的报告》,同时批准双方组成的划界领导小组。1959724日~830日完成了划界任务。

1965年内蒙古自治区和甘肃省,经协商达成了行政边界划界的协议,并经中共中央批准,双方经过实地划界、立界标等工作完成了划界任务。

内蒙古自治区人民政府(简称“自治区人民政府”)1980512日和198943日,先后发出《关于抓紧处理行政区域界线纠纷问题的通知》、《关于处理行政区域界线争议问题的有关事项的通知》。在后一个《通知》中,具体提出了处理边界问题的14条基本原则。依此,自治区民政厅、土地管理局、测绘局联合召开了全区行政区划会议,会上按照国务院的批示精神,对全区勘界工作进行了全面的部署。截止1995年,自治区内的边界纠纷已基本得到解决。199046日自治区人民政府与吉林省人民政府在通辽市召开了勘界工作会议,最后形成《内蒙古自治区、吉林省勘定行政区域界线协调会议纪要》。

全区的地名普查工作,1981年~1983年,经过试点,在全区进行了地名普査工作,基本上弄清了每条地名的地理位置、名称来历、含义、更替,语种及其经济、土地、人口等情况。1976年自治区民政厅、测绘局编辑出版了《中华人民共和国内蒙古自治区地名志》共13个分册。

内蒙古自治区的基层政权,在清朝时期有两种形式,即在蒙旗下的基层设佐;在厅、县以下设保、甲。中华民国时期,蒙旗下沿袭清制;在厅、县以下设区、乡、镇公所。后实行保甲制度。

中华人民共和国成立后,内蒙古地区基层政权的建设与发展,在农区、半农半牧区和牧区,首先废除了旧的村公所和保甲制度;废除了封建特权和王公贵族的袭制度。在农区和半农半牧区建立起区、嘎査或行政村;在牧区建立起努图克、苏木、巴嘎。19518月,自治区人民政府发出《旗县以下不设两级政权的决定》,随即将努图克、区人民政府改为旗县政府的派出机构。确定苏木为牧区基层政权组织;乡(嘎查、行政村)、镇为农业区和半农半牧区的基层政权组织。

1958年开始,全区推行“政社合一”体制。1961年,对全区人民公社进行调整,缩小公社范围,同时恢复了一部分镇人民政府的建制。至1982年,全区共有人民公社1 328个,恢复苏木3个,镇102个、乡5个。

1983年,自治区按照国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,至198410月,全区改革政社合一体制,建立起苏木、乡、民族乡、镇人民政府1 535个。在此期间的1983年自治区在城乡基层行政单位,依法进行了普选,建立起苏木、乡、民族乡、镇人民政府委员会。在多民族杂居的苏木、乡镇的人民代表和政府委员中,各民族都有与其地位相当的代表和委员,特别是在1 017个基层单位和180万各族人口杂居的地区,通过蒙汉等人民的联合选举,选举出了统一领导蒙汉人民的基层政权机关。从此,结束了200多年来“蒙汉分治”、“旗县并存”的历史。

1996年,自治区各级民政部门根据中共中央、国务院《关于加强基层政权建设工作的通知》,对41个旗县、159个苏木、乡、镇,249个嘎查(村)的组织现状进行了调查。12月自治区人民政府召开了全区基层政权会议。郑重研究解决进一步理顺党、政、企关系,简政放权,改变条、块分割的管理体制,健全基层政权职能等问题。19893月,自治区党委办公厅和政府办公厅发出《关于深化改革、简政放权,健全苏木、乡、镇职能,建立社会化服务体系的试点方案》等文件,199011月成立了以自治区主席布赫为组长的自治区基层政权建设领导小组。进一步落实中央提出的基层政权建设的目标。

城市街道办事处的建设。内蒙古自治区根据国家颁布的《城市街道办事处组织条例》,结合内蒙古自治区的实际情况,先后在市辖区和不设区的县级市建立起街道办事处,作为市辖区和不设区的市人民政府的派出机关,截止1995年,全区5个不设区的市和14个市辖区设立街道办事处180个。随着城市的发展,街道办事处的工作日益繁重,在一定程度上起着基层政权的作用。

群众自治组织。1952年,在归绥市、包头市等城市先后建起50个居民委员会。19537月绥远省人民政府发出指示,区级以上城镇均可设立居民委员会。1954年,自治区人民政府作出《关于城镇建立居民委员会审批制度的规定》。自治区人民委员会根据全国人大常委会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》的精神,发出了《关于市镇建立和整顿居民委员会的意见》,在全区开展整顿和建立居委会的工作。至1995年,全区共建居民委员会3 988个。

嘎查、村民委员会。1984年内蒙古自治区第六届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《内蒙古自治区嘎査、村民委员会工作简则》,以原生产大队为基础,按照居民居住情况、人口多少和便于群众自治的原则,建立起13 479个嘎查、村民委员会。199012月,自治区人民政府召开贯彻《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》和“两法”、建设“两委”试点工作经验交流暨表彰会议。进一步推动了贯彻“两法”、“两委”的工作。据1995年统计:全区有13 894个嘎查、村委员会。同年11月在国家民政部召开的表彰会上,内蒙古自治区受表彰的先进集体和先进个人20个。其中,村民自治模范县1个、中国之星5个,全国优秀村委会主任5名、中国街道之星2个、全国模范居民委员会2个、全国优秀居民委员会主任2名。

拥军优属、褒扬抚恤(简称“优抚”)。清政府对八旗兵视为“国之本”,对其官兵及其家属的优待极为优厚,对八旗兵除按月发给粮饷外,还拨给旗人家产,对其家属实行供给制,七岁以上“食全俸”,六岁以下为“半口”,绿营兵丁被征调出境,战时增发俸饷,对有军功者分别授职和发给尝银。对其家属据史书记载:“年来出征兵丁在外面给口粮,而仍给予坐粮,以养瞻其家口”。

清政府对出征阵亡及病故官兵的抚恤,据《中枢政考》和《户部军需则例》记载,抚恤金分给个人和给家属两种,恤银依官职不同分别发给,从总督至巴总分为八个等级发给800100两。另马兵70两,步兵50两,余丁25两。对出征病故军官恤银分为四等,分别发给20030两;对出征伤残的抚恤分为三等,恤银3020两。宣统二年(1910年),清政府颁发《恤荫恩尝章程》,其中规定:军人伤亡抚恤分为阵亡、伤亡、因公殉命和积劳病故四类。分别发给恩恤金和恩抚金。恩恤金为一次性抚恤;恩抚金按年发给,以终其身。

国民政府对优抚工作较为重视,不仅机构健全,各种“条例”、“制度”也完善。如从民国2636年(19371947年)就4次颁布《出征抗敌军人家属优待条例》;从民国2936年(19401947)先后颁布陆军、海军、空军3个《抚恤暂行条例》和《褒扬抗战忠烈条例》等等。还成立了“全国慰劳抗战将士委员会”。绥远省也成立了分会。民国22年(1933年)3月,绥远省政府在归绥市公主府修建一座忠烈词;同年5月,在此又建“华北第五十九军抗日将士公墓”。在五原县修建“五原抗日烈士公墓”等。

绥远抗战期间,广大的蒙汉各族人民,在中国共产党组织领导和发动下,群众性的拥军支前运动,据史料记载,民国35年(1946年),日本侵略军5 000多人向绥远的北大门一一红格图再次发动进攻。当地蒙汉群众一批批的参加修筑工事。在战斗中,因敌众我寡,情势十分危急之时,当场就有60多名支前民工拿起武器直接参加了战斗。在军民配合下大获全胜。民国29年(1940年),在收复五原县城的战斗中,中共河套县委为配合傅作义部收复县城,不仅组织起数百人的武装服务队,还发动组织当地群众大力支援前线,有的为攻城部队送饭送水,抢救伤员,送弹药等。当日军残部弃城逃窜之时,当地群众则拿起铡刀、斧头等截杀溃逃侵略军。在这次战役中,据资料记载,五原战役歼灭的日伪军中有一千多人是游击队和人民群众消灭的。在绥远省政府召开的“抗战特别出力民众奖励大会”上有40名群众代表获得了奖状、奖章和奖金。

大青山抗日游击根据地中的拥军优属,主要是贯彻执行《中共中央关于绥蒙工作的决定》和《中共中央关于绥远敌占区工作的决定》以及绥察行政公署公布的《关于优待抗日军人家属的暂行条例》。充分地发动和依靠蒙古族和汉族等各族人民,团结可能团结的民族上层,争取具有爱国抗日思想倾向的伪蒙古军军官和伪政权中的官员,扩大抗日民族统一战线,以增强抗日力量。大青山抗日支队初到察哈尔“西四旗”时还都是步兵,极不适应这里的地理条件和战争环境,必须改为骑兵。为解决部队所需战马及一切装备和枪支弹药。当时就通过各种渠道和各种关系,特别是在蒙古族群众的支援下,这支抗日部队很快就装备成一支抗日铁骑兵。根据地人民也通过个人关系积极地为八路军采购药品、提供情报,广大妇女为八路军战士拆洗和缝补军装,做军鞋、掩护伤员和工作人员。为此,蒙汉人民曾付出了鲜血和生命。在根据地中群众给军属代耕土地,帮助军烈属解决生产和生活中的困难。

在解放战争中,内蒙古东部地区的蒙汉各族人民先后在内蒙古自治运动联合会和内蒙古自治政府的领导下,认真贯彻落实《东北解放区优待革命军人家属条例》和民国37年(1948年)内蒙古自治政府《关于发动拥军优属运动的指示》、《关于军属代耕问题的指示》,后又颁布了《内蒙古自治区优待革命军人家属条例》。各盟、旗、县都建立起支援前线委员会。在“一切为了前线胜利”的号召下,蒙汉各族人民按照战勤条例,组织起担架队,运输队和代耕队。数以万计的蒙汉青壮年一批批的报名参加解放军。哲里木盟地区,在辽沈战役中曾是前线战勤基地和支援前线的交通要道之一。盟、旗、县都设立了战勤处、科,区政府设有战勤助理。蒙汉群众都编入战勤组织。仅在19489月一次就出动1 900付担架赴前线抢救运输伤员;出动大车1 100辆运输各种支前物资。因铁路被炸毁,一位副盟长带领3名干部很快开辟出从通辽一甘旗卡一库伦一辽西前线的一条公路运输线。沿途设立起30个兵站,保证了支前物资的运输。昭乌达盟1947年组织起1.5万民兵参战;动员4 000人组成800付担架随解放军转战执勤;发动妇女做军鞋5万双,军大衣4 000件。察哈尔盟(现已划入锡林郭勒盟)在蒙汉人民参加解放军的热潮中,出现了兄弟几个一齐报名参军,祖孙三代6个人同时报名参军的感人场面,据资料记载,19471949年,全旗蒙古族人口不足万人的正蓝旗,参加解放军就有1 200人。

内蒙古自治区地处祖国边疆,有4 000多公里的边防线。内蒙古自治区党委 (简称“自治区党委”)和政府对慰问边防部队尤为重视,50多年来,除每年重大节 日由边防的盟、旗党政领导进行慰问外,自治区党委和政府曾数次组织规模较大的赴边防慰问团,由党政领导率领有政府各有关部门、各族各界代表、劳模代表、文艺团体参加的慰问团赴边防慰问子弟兵,每次都深入到边防站、哨所进行慰问,给他们演出文艺节目,放映电影等。另外,内蒙古自治区党政领导在春节期间几次到边防部队慰问并与广大指战员共度春节。

内蒙古自治区的优属工作大致经历了3个阶段,即:给烈军属(包括伤残军人和老复员军人)代耕土地;优待劳动日和优待现金。在牧业区是代牧、贷畜;优待劳动日和优待现金(有的优待牲畜)。受优待后如仍有困难还给予临时性补助(后一部分重点优抚对象改为定期定量补助)。补助的标准曾多次调整提高。基本上保证了各个时期优抚对象的生产与生活,使其相当于或略高于当地一般群众的生活水平。中共十一届三中全会后,拥军优属工作纳入了“双拥”运动之中,使之走上了经常化,制度化、社会化和法制化的轨道。

褒扬抚恤工作,共产党和人民政府历来都十分重视。内蒙古自治区政府19491月就曾颁布了《内蒙古自治区烈士抚恤条例》和荣病军人、革命工作人员、民兵民工的《抚恤条例》。中华人民共和国成立后,即执行全国统一的《褒扬抚恤条例》。内蒙古自治区采取建墓树碑,凭吊祭悼,授名立传等方式褒扬革命烈士。截至1995年,全区为烈士修建纪念碑、塔、墓和陵园159座(处)。每年清明节,各级党政领导亲自率领各界代表、机关干部、少年儿童等到烈士建筑物(陵园)给烈士扫墓并进行悼念活动。编纂出版了一批烈士传记和烈士名录等。对烈士和伤残军人的抚恤标准也曾多次提高,至1995年,全区共发放抚恤金总额达1 203.3万元,是195487万元的18.38倍。1995年领取一次性抚恤金的有1 010人;领取定期抚恤金的4 240人;领取在乡伤残抚恤金的6 494人;领取在职伤残保健金的8 841人。

退伍安置工作。清朝的八旗兵和绿营兵都是终身职业兵。对退伍兵的待遇不以年限多少为条件,而以出征效力大小为依据。出征效力大或身负3处战伤以上的官兵退休,可领取退休俸饷。其他军官退休按官阶、品位高低,或是否奏请准令等情况,分别发给退休俸饷或半俸饷。勒令退休者不予俸饷。

民国政府在《陆军征兵条例细则》中,对退伍士兵的接收安置、对生活困难者的照顾等都有具体规定。但这些规定绝大多退伍士兵是享受不上的。

在中国共产党领导下的民主政府,对因年老体弱、多病或伤残退伍的革命军人,都认真地按《条例》规定接收并给予妥善安置,对退伍后的住房、生产和生活中的困难都给予解决,还大都享受群众优待。

1950年,人民革命军事委员会、国务院作出《关于人民解放军一九五〇年复员工作的决定》。1950年~1958年内蒙古自治区按照《决定》的要求和部署共接收安置复员志愿兵12.9万人。1977,按照《中华人民共和国兵役法》和《关于处理义务兵退伍暂行规定》。内蒙古自治区依据“从哪里来,回到哪里去”的安置原则,至1977年共接收安置退伍义务兵共18.2万人。中共十一届三中全会后,退伍安置工作不断进行改革,提出在军队中立功者可优先安置等措施,同时提出了大力培养“军地两用人才”,内蒙古自治区成立起了“两用人才”服务机构。这些“两用人才”在各行各业和农牧业生产中发挥了聪明才智,作出了贡献,一批杰出和优秀的退伍兵和“两用人才”受到自治区党委和政府的表彰。

灾情与救济。内蒙古自治区的大部分地区(特别是中、西部地区)都处在半干旱、干旱和极干旱地带,是自然灾害频发的地区。特点是灾害种类多、危害大、发生频繁。主要灾害有:旱、风雹、洪涝、低温冷冻、病虫害、草原雪灾(又称“白灾”),其中以旱为主,水灾多发生在东部地区。

在清朝和民国时期,农牧业生产力低下,各族人民受着沉重的剥削,抗灾能力极其薄弱。清光绪三年(1877年)和林格尔厅、清水河厅、托克托厅先涝后旱,灾上加灾,各厅开仓放粮放赈,但仓谷不敷,不足一个月就无粮可赈。许多灾民生活无着,仍造成了饿殍遍地的惨景。清政府虽也发放了一些救灾粮和賑灾银,不仅是杯水车薪,且大都落人贪官之私囊,到灾民手中已所剩无几,无济于事。

民国政府,有关救客救济的法令、条例,设置的机构可说是齐全而完备,但认真被实施和有效者却少之又少。实际上各级官吏串通一气,藉救灾之名,侵吞救济款、物,甚至达到不择手段的程度。受灾人民怨声载道却无人过问。多灾的绥远地区,每遇大灾、连灾之年,都呈现出赤地千里,灾民逃荒,甚至卖儿卖女的惨景。

中华人民共和国政府和内蒙古自治区人民政府,不但救灾救济的条例、措施、办法齐全而且机构也完备。一旦灾害发生,各级党政领导即全力以赴的组织和带领广大干部和灾民奋力抢险救灾,及时发放救灾款、物。19501995年,国家和自治区在历次救灾中共发放救灾款43.82亿元和大批救灾物资。还采取以工代赈、劳务输出、出栏牲畜、减免农牧业税收、发放农牧业贷款等有力措施。还发动社会各界捐赠活动支援灾区。发动灾民开展生产自救、迅速恢复和发展生产,降低灾害损失。195310月~19543月,锡林郭勒盟的东、西部联合旗和东苏尼特旗连降大雪17次,在18万平方公里的牧场上,平地积雪12尺,深处达56尺。牲畜无法采食,交通中断,数万牧民和80多万头(只)牲畜被困。中共内蒙古分局和自治政府,立即组成慰问团,由党政领导率领赶赴灾区,慰问灾民,指导救灾。盟领导协同边防首长携带电台深入灾区,指挥抢运粮草。昭乌达盟、察哈尔盟立即调拨小麦、麻饼等物资28万公斤支援灾区,贸易、供销等单位组织数十辆汽车,还有马车、骆驼向灾区运送38万公斤食粮和饲料,中央人民政府派出飞机向灾区空投1.4万公斤饲料,使被围困的牧民和牲畜全部得救。

1978年,乌兰察布盟、锡林郭勒盟在15天内降大雪3次,中雪3次,小雪9次。牧场积雪12尺,深处达3尺以上。两个盟有11个牧业旗,871万多头(只)牲畜受灾,死亡牲畜216.8万头(只)。牲畜无法采食,受灾牧民无粮吃,尤其是燃料奇缺,牧民两三天才能吃一顿热饭,牧民们不得不把家具、牛车、蒙古包哈那都当柴烧了,有的甚至杀马取马骨油当燃料。党中央、国务院和自治区党政领导对灾情十分关注。中央除派人民解放军空军和民航飞机向灾区空投食品、牲畜饲料外,还调拨大批救灾物资,由解放军坦克4辆、装甲车3辆在前边破雪开路,有 1 500多辆汽车跟随向灾区运送救灾物资。中央政府拔给灾区的主要物资有:汽车170辆,拖拉机331台、钢材300吨,木材1 500立方米,椽子20万根,各种燃料8 800吨,救灾救济款732万元,还有青霉素等大批药品。内蒙古自治区下拨救灾物资主要有:牲畜饲料1 650公斤,粮、料、熟食470万公斤,麻油5万公斤,药品14 种,煤1 265吨,救灾款600万元。另外还有兄弟省区和解放军以及自治区的各单位,各盟市支援的大批物资和款。历次遭灾的农牧民在吃、穿、住和疾病治疗等方面都能得到基本保障。

中共十一届三中全会后,救灾工作在改革中,又采取救灾与扶贫相结合;救灾扶贫与社会保险相结合等措施,救灾工作的实效不断提高。

农村牧区社会救济。清朝政府通常只是灾荒救济。对常年处在贫困线上的农牧民则不予过问。民国时期的社会救济机构、救济法规等是比较健全。但实际得不到落实,社会效益甚微,贫困的农牧民根本得不到政府的救济。民国28年(1939年)时绥远省政府迁到榆林办公时,成立了“非常时期难民救济委员会绥远省分会”,对绥西沦陷区逃来后套地区的难民施以救济。

中华人民共和国成立后,内蒙古自治区政府各级遵循“上为中央分忧,下为群众解愁”的宗旨和社会救济的方针政策,立足于帮助贫困农牧民解决生活和生产困难。50年代,主要是组织贫困农牧民生产自救,开展群众互助、互济,政府及时发放救济款、物,保障贫困农牧民的基本生活需要。19491954年,自治区政府共发放社会救济款6 194万元,还有一部分救济衣、物等,救济贫困的农牧民279 618 人。在牧业区,由单纯发放救济款、物,开始转变为帮助贫困牧民发展牲畜。19511955年,察哈尔盟明安太右联合旗采取由民政部门提出贷款对象,银行给予贷款的办法,给予116户贫困牧民贷款,购买牲畜275头牛,4 724只羊。养殖3年后,牧民按期归还了贷款,各户都有了一定数量的牲畜,为生产自救创造了条件;在呼伦贝尔盟的陈巴尔虎旗胡和勒太生产合作社,由政府贷给贫困户牲畜600头(只),组织他们放苏鲁克(一种代牧的方法),经过两年的繁殖,除还清贷畜外,贫困户自有牲畜共2 300头(只),既解决了生活困难,又为发展生产打下了基础。

在政社合一以后,按有关规定对贫困的农牧民社员,由社、队提取的公益金中给予补助。在经济薄弱的社队,无力全部解决贫困户的生活困难时,可由政府给予救济解决,以保障贫困社员的基本生活所需。

中共十一届三中全会后,社会救济工作,在改革中将“输血型”改变为“造血型”扶持,改无偿救济为有偿扶持与无偿救济相结合,把救济工作的重点转到扶持贫困户发展生产上来,使他们从根本上摆脱贫困。政府对天灾人祸造成暂时生活困难者给予临时救济。对生活无依靠的老、弱、孤、寡、残疾和特困户,在集体保障其主要生活需要的前提下,政府对他们实行定期定量救济,使他们的生活得到切实的保障。19791995年,国家共发放农村牧区社会救济费11 475.1万元;集体补助金额2 152.1万元。

扶贫工作,1983年在自治区政府主持下制定了《内蒙古自治区五年扶贫规划》。同时民政部门将社会救济费的30%用于扶贫,政府还制定了对贫困地区和对贫困户的优惠政策和扶持措施。在牧业区,推广由西乌珠穆沁旗白音宝力格公社创建的“流动畜群”扶贫方法。该公社用救济款购买945只基础母羊,扶持24 户贫困牧民发展牧业生产,至1983年合同期满,除如数归还牲畜外,纯增牲畜 1 646只,平均每户自有牲畜68.5头(只)全部摆脱了贫困。“流动畜群”扶贫的方法获得国家民政部的肯定,并誉为有内蒙古民族特色的“一朵红花”。至1993年, 全区以“流动畜群”扶持贫困牧民户13 305户,已脱贫9 506户。

农村牧区的社会福利工作,主要是“五保”供养和社会养老保险。内蒙古自治区从1956年开始推行“五保”供养的方法。“五保”的内容,逐步形成保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教)。“五保”供养的对象:无法定抚养义务人或虽有法定抚养义务人但抚养义务人无抚养能力的;无劳动能力的;无生活来源的老年人、残疾人和未成年人。五保供养有两种形式,一是分散供养,农村牧区的五保户大都采用这种形式。保养的具体做法虽不尽相同,但必须保障他们的生活相当于当地群众的水平。其中对生活不能自理的,由社队安排专人照料。如集体经济薄弱或遭受自然灾害,无力对“五保”户全部供养时,国家可给予必要救济,以保证他们的生活。二是集中供养,举办敬老院,把部分五保对象集中起来,实行统一供养。敬老院的建立与发展,曾经历了“大跃进”时大起大落的曲折过程。至1981年经过整顿,总结经验教训,才使敬老院走上健康发展的道路。1983年起,内蒙古自治区认真贯彻“依靠集体供养为主、辅之国家和社会必要救助”的方针和坚持“文明办院、民主管理、人院自愿、出院自由”的原则。加速了敬老院的发展,敬老院的内部设施日益完善,院民生活丰富多彩。1991年包头市郊区兴胜敬老院、巴林左旗丰水山敬老院被国家民政部评为“全国文明敬老院”。至1995年,全区有敬老院830个,年末收养人数10 037人;分散供养人数为43 763人。集体供养支出16.9万元;国家救济199.8万元。定期定量救济人数7 984人。

农村牧区社会养老保险。内蒙古自治区决定:建立以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的以自助为主,互助为辅的以及采取储备积累形式为主要特点的农村牧区社会养老保险基本框架。至1995年底,全区已有9个盟市,33个旗县(市、区)334个苏木、乡、镇初步建立起养老保险制度。累计收保40多万人,收取保险费2 300多万元。

城市社会福利。清朝,民国时期的城镇社会福利,主要是宗教、慈善团体和个人举办的慈善事业。绥远省政府也举办一些救济性质的福利事业单位。如民国时期的养济院、济生店、育婴堂、绥远妇女救济院;民办有天主教举办的慈善团体和个人举办的育婴堂、孤儿院等,社会效益甚微,多数自行倒闭。至1951年时,绥远省的归绥、萨拉齐、五原、凉城等地还有慈善单位,共收养165人。

中华人民共和国初期,绥远省人民政府对旧城市福利慈善单位,采取改造接管的方针。至1953年全部接管改造完毕。内蒙古自治区主要是收养城市中的 “三无”(无家可归、无依无靠、无生活来源的孤、老、残、幼、精神病患者)对象。按政策规定,保证收养人员吃好、穿好、住好,有病能得到及时治疗。1984年,全区各级民政部门贯彻执行“依靠社会力量兴办社会福利事业”的方针,在全区城镇中出现了街道办、厂矿办、企业办、乡镇办、农村也办福利事业的局面。政府从税收、政策上给予优惠、资金上给予支持。从1985年,各级民政部门认真贯彻执行“解放思想、勇于改革,因地制宜,依靠社会力量,积极发展城市社会福利事业,全心全意为孤老残幼服务”的指导思想。社会福利单位在改革中引入竞争机制,普遍实行院长负责制,岗位责任制为主的承包制度。至1995年全区建社会福利院150所,收养1 922人,集体供养金额为152.6万元。敬老院在做好“三无”对象服务工作的前提下,开展收养自费人员和经营种植业、养殖业、小作坊等增加收入,以实业养事业,至1988年,全区福利院纯收入达30万元。

儿童福利事业。绥远省在解放初期,包头等地的弃婴问题十分严重,1950年仅包头和五原就收容弃婴776名,政府对此十分关注,提出“积极预防、集中领导、分散哺育”的方针。采取了领养、寄养等措施妥善安置弃婴。包头市人民政府发布了《包头市保护弃婴工作试行办法》,同时建立起儿童福利院。自治区民政厅规定:对婴儿以保育为主,对幼儿实行“保教合一”,对学龄儿童实行“半工半读”。

1958年,内蒙古自治区主席乌兰夫与康克清同志商定,接收安徽省部分婴儿来内蒙古牧区由牧民领养。9月,自治区民政厅、卫生厅抽调医护人员组成工作组。从安庆、芜湖、合肥接收婴幼儿308名。19602月又决定从上海移入内蒙古孤儿1 000名。自治区人民政府拨专款100万元,在内蒙古医院和5个盟市地区医院各建起一所能收容100名孤儿的育婴院。9月派人从上海、常州挑选年龄6个月至7周岁的健康婴幼儿338名,分两批运回内蒙古。这些婴幼儿在育婴院经过一段对生活环境的适应过程后,经过领养孩子的牧民提出领养申请,经审核批准后,由牧民领养回家。牧民对领养的孩子都视为掌上明珠,关怀备至,历尽艰辛为国家养育和培养出一批人才。有的成了工程师、教师、国家干部等。据统计:从19581961年从上海、安徽、常州等地移入婴幼儿1 549名,从区内收养645名。1960年自治区人民政府决定,将育婴院交由自治区民政厅接管。

建立精神病疗养院。1952年,全自治区有精神病患者6 000多名。除自治区卫生厅所建精神病医院负责收容全区的精神病人外。19581960年,自治区各级民政部门建起精神病院13所,收养精神病人268名,主要是收容革命残废军人、复员退伍军人中的精神病人和病情严重、无依无靠、或无力看管流浪街头的精神病人。1965年,自治区民政厅对已有精神病疗养院进行了整顿,决定保留呼和浩特市、包头市、乌兰察布盟、锡林郭勒盟4处外,其余5处撤销。同时规定收容对象,只限于家居城镇,有正式户口的优抚对象和社会救济对象中的精神病人。其他暂不收容。

精神病疗养院在改革中,不断扩宽服务领域,提高服务质量和社会效益,实行院长负责制和岗位责任制。

1987年,呼和浩特市精神病疗养院受到国家民政部门的表彰并授予“全国民政系统先进集体”的称号。

社会福利募捐。19894月,经内蒙古自治区人民政府批准,成立了内蒙古自治区社会福利募捐委员会(简称“募委会”),自治区民政厅内设有奖募捐办公室。各盟市相继成立募捐机构。通过奖券发行销售所获得的资金,主要用于兴办为老年人、残疾人和孤儿服务的社会福利事业,帮助有特殊困难的人;扶持安置残疾人就业的社会福利企业,发展城镇社区服务设施等。19891994年,全区积累资金2 500万元。盟市和旗县获得2 000万元,资助各类福利项目281个,中国募委会和自治区募委会重点资助盟市的社会福利院、老年公寓和儿童福利院,共投资366万元,做到了取之于民,用之于民。

残疾人事业。残疾人是旧社会最底层的一个弱势群体。在晚清和民国时期,他们谋生无路,求业无门。有的聋哑人靠卖画、卖苦力糊口;有的盲人则靠乞讨、卖唱和算命为生,肢体残缺者和智残人的生活更为悲惨。在城镇中,除有极少数的慈善单位收容残幼儿外,绝大多数的残疾人并无人问津。

中华人民共和国成立后,残疾人的权利受到国家法律的保护。50年代初,自治区民政部门因地因人制宜的组织残疾人参加力所能及的生产劳动,并建立福利事业收养和救济他们,以保障他们的基本生活。

内蒙古自治区根据《中华人民共和国残疾人保障法》,从1959年,经过一段的筹备,于1980年,内蒙古自治区召开了第一届盲人聋哑人代表会议,选举产生了内蒙古自治区第一届盲人聋哑人协会委员会(简称“盲协会”)。在各级政府的支持下,在全区范围内首先开展起“扶残、助残”活动。收到较好效果。

自治区民政厅,从1958年始,兴办盲人聋哑人学校,1978年投资70万元,对呼和浩特市盲聋哑人学校进行了搬迁扩建。使其扩大了招生范围,增设了班次,至1995年该校已有毕业生404名。全区已有盲聋哑学校10所,举办残疾弱智儿童学校、班29个,在校学生457名,教职员工100人。

198812月,内蒙古残疾人联合会(简称“残联”)成立。至1990年全区已有4个盟市、44个旗县建立起残疾人联合会。同年,自治区残联、民政厅、卫生厅联合召开第一次残疾人康复工作会议,制定了《内蒙古自治区残疾人三项康复实施方案》。全区确定80个医疗点,组派医疗队10批,至1990年累计完成白内障复明手术4 643例;儿麻后遗症矫治手术2 130人次;聋幼儿听力语言训练150名。

19895月,呼和浩特市盲聋哑人协会主席阿拉坦仓(盲人,蒙古族)开始研究蒙古语盲文。至199312月,继中、日、俄、英之后第五种盲文——蒙古语盲文诞生了。

呼和浩特市特殊教育高级教师韩铁城,从1986年开始研究、试验盲童作画。至1991年在呼和浩特市举办内蒙古自治区盲童画展。1992年在北京展出后走出了国门,在曼谷国际视障教育年会上展出赵志欣等5名盲童的10幅作品;19946月,在希腊王国雅典第四届国际盲童艺术展览会上选送内蒙古盲童画10幅,代表中国参展,获得展出最高奖。韩铁城编纂出版的《心灵之光——盲童画集》,受到各国专家的盛赞,联合国教科文组织总干事马约尔专门致函赞扬并将该画送联合国图书馆收藏。

伤残人运动会。19831991年自治区民政厅、教育厅、体育运动委员会和盲聋哑人协会联合举办内蒙古盲人聋哑人运动会共5届。参加运动员528人次,在田径赛中有24人、31次打破23个项目自治区纪录。

19841992年,在全国第一届残疾人运动会上,内蒙古自治区运动员29名,男队列全国团体第17名,女队列第20名。共获奖牌23枚,其中银牌3枚、铜牌4枚,名次奖牌16枚。在第二次全国残疾人运动会上,内蒙古有35名运动员参加,获奖牌17枚,其中银牌5枚,铜牌7枚。有4名运动员破5项全国伤残人纪录。第三届全国伤人运动会上,内蒙古有46名运动员参加五项比赛。获金牌6枚,银牌3枚,并获体育道德风尚奖。

1993年世界残疾人举重锦标赛在英国伦敦曼德维尔体育中心举行,中国代表团内蒙古运动员罗志强3次破世界残疾人举重纪录,获得90公斤级力举金牌,获360公斤总成绩冠军,并首创本级别总成绩的世界纪录。实现了中国在世界残疾人举重史上金牌零的突破。19944月,世界残疾人轮椅举重锦标赛在澳大利亚墨尔根举行。中国代表团内蒙古教练员李维朴、运动员罗志强、边建欣(女)、贾维乐参加。罗志强在比赛中,囊括了男子100公斤力举、卧举和总成绩3枚金牌并打破力举和总成绩两项世界纪录;边建欣夺得40公斤力举、卧举和总成绩3项冠军,当边建欣一举夺得3枚金牌、破三次世界纪录后,国际残联主席说:“在相当长的时间内,除了中国姑娘很难有人再把你这个纪录打破”。贾维乐获男子60公斤级力举、卧举和总成绩3枚银牌,破两项世界纪录。在场的外国体育界人士惊呼“中国体坛又杀出个李家军”。49949月,第六届远东及南太平洋地区残疾人运动会(简称“远南运动会”)在中国北京举行。内蒙古自治区教练员(中国体育代表团举重队主教练)李维朴,运动员边建欣、张霞、李瑞芳、曹萍、罗志强、贾维乐等参加。829日国家主席江泽民、总理李鹏和乔石、李瑞环、刘华清、胡锦涛等党和国家领导人接见了他们9人。95日,边建欣以44公斤级力举77.5公斤,获“远南运动会”第1枚金牌,在卧举中又获冠军,在两项比赛中6次刷新两项世界纪录,在全国庆功大会上,边建欣代表243名运动员讲话,并被授予“中国十佳运动员”和“钢铁战士”光荣称号。参加“远南运动会”的内蒙古7名运动员共获金牌12枚,银牌3枚。有3人破4项世界纪录。913日,自治区人民政府在呼和浩特市火车站隆重举行庆功大会,欢迎参加“远南运动会”的教练员、运动员凯旋。会上,内蒙古自治区妇联授予边建欣等4名运动员“三八红旗手”称号,还授予边建欣等7名运动员“五四青年奖”。12月,边建欣应邀参加中共中央宣传部、团中央和中国残联组织的“热爱祖国,自强不息巡回报告演出团”。边建欣等受到全国政协主席李瑞环的接见并合影留念。

199512月,第20届特残奥运会城市邀请赛在中国香港举行。自治区民政厅组织由13人组成的内蒙古自治区弱智人体育代表团参加了此次邀请赛。在14项比赛中,内蒙古8名运动员获得1218岁不同年龄组的10枚奖牌。其中,金牌3枚,银牌5枚,铜牌2枚。

禁烟禁毒。1840年鸦片战争失败后,清朝政府曾采取过一些禁烟毒的措施,但收效甚微。至咸丰十一年(1861年),从黄河北至归化城一带普遍种植鸦片。光绪九年(1883年),绥远地区比利时天主教发展教徒时,拨给土地种植鸦片。民国20年(1931年),闫锡山派王靖国到缕西屯垦,种植鸦片两千顷,每年收鸦片近两千吨。

民国5年(1916年),内蒙古东部地区的林西县开始种鸦片,至民国28年(1939年),昭乌达盟地区种植鸦片达1 456 031亩。民国政府禁烟禁毒的法规可谓齐全,机构也完备。但各级政府的大小官吏不但不遵照执行,反而有不少人借禁烟毒之机巧取豪夺,中饱私囊。因此,屡禁不止,愈禁愈烈。日本帝国主义侵华时期,实行毒化政策,强迫沦陷区种鸦片。

1949年,内蒙古地区解放初期,尤其在西部地区烟毒还相当严重。中华人民共和国成立后,即开展了全面禁烟禁毒的运动,各级政府令行禁止,仅在短短的三年时间内,烟毒就彻底肃清。

清除妓院,改造妓女。1950年时,赤峰地区还有妓院20多处,妓女260多人;在归绥市和包头市还有妓院30多处,妓女300多人。自治区政府组织公安、民政等有关部门协同配合统一行动,采取封闭妓院、收容改造妓女的措施。至1952年底,不仅妓院全部清除,500多名妓女也都得到解放,改造成自食其力的人。遗毒社会千年的娼妓制度,在两年内就彻底清除。

社会团体登记。19511958年,内蒙古自治区依据国家法规,在全区进行了社团登记工作。

19906月,自治区民政厅内增设社团管理处(后改称局),恢复了对社团的登记管理工作。对全区所有各级社团依法进行了清理整顿。然后,建立起经常的社团登记和管理制度,既保障了社会团体的合法权益,又发挥了社团在社会主义现代化建设中的积极作用。

婚姻登记与管理。自治区民政厅根据中华人民共和国《婚姻登记办法》和《婚姻管理条例》,在全区范围内逐步建立和健全了婚姻登记机构和管理制度,指定对外婚姻登记的机关,建立起婚姻登记档案制度,使婚姻法的各项规定都落到实处。使婚姻登记工作步人法制化、经常化和正规化的轨道。

殡葬改革与管理。内蒙古是个多民族地区,由于各民族人民居住的地理条件、生活方式和宗教信仰不同,对死者遗体处理也不相同。主要有弃葬(或称野葬、天葬),火葬和土葬。其中有一些愚昧落后的东西流传至今,对社会进步起着消极作用。尤其是在丧葬活动中的迷信思想已成为群众的精神枷锁。汉族人的重殡厚葬、大办丧事、铺张浪费等陋习,不仅大量浪费木材和耕地,也加重群众的负担,对发展生产,改善人民生活更为有害。

内蒙古自治区于1963年在城镇开始由国家投资兴建殡仪馆(火葬场),推行火葬。80年代开始在农村倡导建立公益公墓,改革土葬,发展殡仪服务事业,改革旧的丧葬习俗,破除迷信,提倡文明节俭办丧事。截至1995年,全区建有殡仪馆44个;农村兴建公益性公墓3 228个,经营性公墓8个。

十一

民政财务管理与使用。民政财务对民政事业的发展至关重要。晚清时期,因清政府日益腐败,财政入不敷出,加之列强人侵,屡战屡败大量赔款,使国库空虚,民政事业费更加拮据。光绪二十四年清政府虽设置了民政部,但民政财务仍由户部主管。民政部既无财务管理机构,更谈不上什么财务管理和使用。

民国时期,民政财务工作有很大进步,管理机构与管理制度都建立起来了,也颁发了一些管理使用的《条例》和“规定”。但民政财务随其业务是由几个部门分管的,造成政出多门,各行其事,管理混乱,而管理机构一变再变,所颁《条例》“办法”及制度都难以落到实处,使整个民政事业的发展受到极大的制约。

中华人民共和国的民政财务是与民政业务同步发展的。内蒙古自治区的民政财务,在一个时期内因民政部门受人员编制的制约,民政财务是由同级财政部门代管。随着民政事业的发展民政事业费的不断增加,各级民政部门的财务管理机构与财务人员的设置与配备日益完善。民政财务从计划、预决算、分配与使用等方面的规章制度也逐步健全起来。中共十一届三中全会后,民政工作迅速发展,民政事业费大幅度增加。如1954年全区民政事业费的总支出为263万元,1974年为1 532万元,1984年为8 185万元,至1995年已增长为20 470万元,是1954年的77.83倍。民政财务已由民政部门自己主管,财务工作也步入了制度化的轨道。多年来,民政事业费的使用始终坚持“勤俭办事业”的方针,坚持“专款专用、重点使用”的原则。在民政财务的管理与监督方面,由于民政事业费开支数目大,使用范围广,享受对象多,且主要用于基层的特点,必须加强管理与监督。19637月,自治区民政厅、财政厅颁发了《关于内蒙古自治区抚恤、救济事业费管理使用暂行办法》,要求各级民政部门都应设置专人管理财务,改变基层花钱无帐,领款无专人管理的现象。同年11月,自治区民政厅、财政厅和中国人民银行内蒙古分行联合发出《关于救灾款、社会救济款和烈军属、复员军人临时补助费实行“两条线,三联单”管理发放办法的通知》,这一办法的实施,堵塞了一些漏洞,至1965年,各级民政事业费均由中国人民银行、农业银行内蒙古分行监督发放和使用。19914月,自治区民政厅、计委、财政厅、监察厅,商业厅为印发《内蒙古自治区农村牧区救济款管理使用暂行办法》发出《通知》。《暂行办法》的实施,进一步促进了民政财务工作的制度化与法制化。自治区民政厅还多次组织全区性的民政财务大检查。1988年,自治区的审计部门对全区民政部门19861987年度的民政事业费使用、管理进行了审计。查出各种违纪事件631项,违纪金额691.9万元。截至年底,已处理和纠正450项,计684.2万元;正在处理的178项,计247.7万元。19921月,自治区民政厅发出《关于在全区开展民政事业费检査清理工作的通知》,从此,每年都进行一次民政财务大检查。

为适应民政事业改革与发展的需要,自治区民政厅增设了计划与统计工作。从1986年始,至1995年这两项工作已逐步走上正规。把原财务处改为计划财务处,担负内蒙古自治区民政财务管理和计划、统计工作。

 

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